论习近平关于区域发展重要论述的思想内涵

彭彦强

　　摘要：党的十八大以来，习近平对于区域经济如何协调发展作了系统论述，这些重要论述贯彻了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，形成了基于顶层设计的系统性、整体性治理观，在区域权力配置上强调限权和赋能相结合，提出了区域一体化的区域发展原则和治理路径，以城市群建设为载体的区域发展推进战略，坚持“市场的决定性作用”和“更好发挥政府作用”有机统一的政府与市场关系，明确了“实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”的区域协调发展目标。党的二十大报告再次强调了区域协调发展的重要性，这些重要论述为新时代我国区域如何协调发展、高质量发展提供了重要的理论指南和政策指导。

　　关键词：习近平；区域发展；区域治理

　　中图分类号：D20    文献标识码：A   文章编号：1003－1502（2022）06－0024－13

　　习近平一直以来对我国区域经济协调发展问题都极为重视，自党的十八大以来，相继提出了具有全局性意义的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区、长三角区域一体化、黄河流域生态保护和高质量发展五大区域重大战略（以下简称“区域发展五大战略”）。党的二十大总结了区域发展的巨大成就，再次提出要继续推进“区域发展五大战略”，进一步“促进区域协调发展”的重要任务，为今后较长时期区域经济高质量发展提出了明确要求。区域发展取得的巨大成就正是在习近平关于区域发展重要论述的指导和推动下实现的，党的二十大提出的区域协调发展的重要任务也正是对习近平关于区域发展重要论述的贯彻实施，并将在其指导和推动下高质量完成。习近平关于区域发展重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，主要体现在对“区域发展五大战略”等相关论述上，这些重要论述系统回答了在区域发展问题上“怎么看”和“怎么干”的问题，对区域发展的理念、体制机制、手段目标等方面进行了系统性重构和整体性重塑，为新形势下促进区域协调发展提供了根本遵循，对我国区域发展实践具有重要的理论价值和政策指导意义。因此，探究习近平关于区域发展重要论述的思想内涵具有重要理论和实践意义。

　　一、习近平关于区域发展重要论述的时代背景和理念

　　（一）经济发展态势和社会主要矛盾的转变是习近平关于区域发展重要论述的时代背景

　　习近平关于区域发展重要论述是在现阶段我国经济发展态势和社会主要矛盾已经发生变化的重要判断的基础上提出的。从经济发展新常态到高质量发展是习近平关于区域发展重要论述形成的最显著的时代特征。改革开放以来，经过四十多年的高速发展，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但粗放型经济发展方式也是过去经济发展的一个显著特点。粗放型经济发展方式通过不断增加资本、资源、劳动力等要素的量的投入来扩大生产，摊子铺得大，资源环境消耗高，产品成本高，经济效益却不好，最终导致的结果必然是低端产能过剩，环境承载力超限，“现在再按照过去那种粗放型发展方式来做，不仅国内条件不支持，国际条件也不支持，是不可持续的，不抓紧转变，总有一天会走进死胡同”^[1]239-240。目前，我国经济发展方式正从粗放向集约、从简单分工向复杂分工的高级形态演进，经济发展进入新常态，这不仅是经济发展客观规律所决定的，也是我们党在把握经济发展规律的基础上主动选择、提前谋划的结果。新常态下，“增长速度要从高速转向中高速，发展方式要从规模速度型转向质量效率型，经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力要从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。这些变化，是我国经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进的必经过程”^[1]245。“认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑”^[2]。随着对经济发展新常态认识的深化，习近平进一步作出重大判断：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。他进一步指出：“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展”^[3]，“我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。要形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源，特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区，以及一些重要城市群”^[4]。所以说，习近平提出的“区域发展五大战略”正是我们优化空间格局，促进区域平衡发展，着力培育新的经济增长极和增长带的需要，党的二十大报告在新发展阶段回应了这种需要，提出了深入实施区域重大战略、优化重大生产力布局、构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系等的战略任务^[5]。

　　我国现阶段社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中，区域发展不平衡就是主要矛盾之一。我国现阶段区域经济发展分化态势明显，发展动力极化现象日益突出，部分区域发展面临较大困难，要解决区域发展不平衡的问题，必须促进区域协调发展，习近平提出：“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法。”^[4]这一重要判断既是习近平对前期区域发展战略举措的注解，同时又构成了今后进一步谋划区域重大战略的出发点，因而，党的二十大报告再次强调，“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”^[5]。这些区域发展任务的付诸实施，将极大地改变区域之间发展不平衡的问题。

　　从实践发展来看，随着我国经济向高质量发展阶段迈进，以城市群（圈）为核心的经济区域化趋势愈发明显，长三角、珠三角、京津冀等区域就是典型代表。这些经济区（带）或者城市群（圈）已成为带动更广大区域乃至全国经济发展的增长极和增长带。一般来说，这些经济区（带）或者城市群（圈）资源条件相对优越，人口经济相对密集，内部联系较为紧密，通常是我国经济发展最好的区域，但是，这些区域之间和区域内部仍然存在着地区经济发展不协调、公共资源配置不均衡、资源环境条件制约等各种难题，存在着诸如资源要素流动面临各种显性和隐性壁垒、区域统一市场尚未完全形成、区域内部合作机制不畅等问题。这些问题长期以来得不到有效解决，直接制约着区域协同发展和我国经济空间结构的优化布局。习近平关于区域发展重要论述不仅为我们指明了怎么看待这些问题，而且提出了怎样解决这些问题，为我国在高质量发展新要求下区域经济协同发展指明了方向。

　　（二）新发展理念贯穿习近平关于区域发展重要论述的始终

　　习近平在党的十八届五中全会上系统阐释了“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念。新发展理念同样贯穿于习近平关于区域发展重要论述之中。习近平特别重视发展理念问题，认为“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的。发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败”^[1]197，“发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了”^[6]。

　　“创新是引领发展的第一动力”^[1]201,习近平在京津冀协同发展和长江经济带发展问题上均提出要实现创新驱动发展，要将创新驱动发展作为合作的重点，同时特别重视区域发展中的制度和机制创新。既有的制度机制都是基于“行政区经济”和“行政区行政”而建构起来的，不仅不能对以区域为整体的发展提供有效的制度支撑，甚至更多地表现为制约区域发展的障碍，因而，必须要“通过改革创新打破地区封锁和利益藩篱，全面提高资源配置效率”^[7]，习近平甚至直接提出了政绩考核、财税体制创新、引入政府间协商议价机制的创新设想。

　　区域之间和区域内部发展不平衡是我国区域发展中的最突出问题之一，区域协调发展就是要解决区域发展不平衡的问题，“区域发展五大战略”是协调发展理念的具体体现，协调发展的理念也贯穿于“区域发展五大战略”之中，通过发挥地区比较优势，促进生产力布局优化。协调发展不仅包括区域内部的协调发展，还包括区域之间的协同发展，实现国家重大区域战略融合发展，进而推动整个国民经济的高质量协调发展。

　　绿色发展在区域发展中占据重要地位，习近平特别重视区域的绿色发展。他在推动长江经济带发展座谈会上多次强调“共抓大保护，不搞大开发”，长江经济带要走出一条“生态优先、绿色发展”的新路子，“推动长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位，这不仅是对自然规律的尊重，也是对经济规律、社会规律的尊重”^[8]。“推动长江经济带发展，理念要先进，坚持生态优先、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护，不搞大开发。思路要明确，建立硬约束，长江生态环境只能优化、不能恶化”^[9]。在京津冀协同发展问题上，习近平同样提出要着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作的要求，对雄安新区建设，也提出了生态优先、绿色发展的要求。2019年1月，习近平在京津冀三省市考察并主持召开京津冀协同发展座谈会上又提出京津冀要坚持绿水青山就是金山银山的理念，强化生态环境联建联防联治。他在黄河流域生态保护和高质量发展上同样明确指出：“要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展”^[10]。习近平在党的二十大报告里再次强调环境保护的重要性，其中关于“推动重要江河湖库生态保护治理”的重要论述对长江经济带和黄河流域生态保护和高质量发展，具有重要指导意义。

　　开放发展在区域发展中主要解决的是区域内外联动的问题。开放是区域发展的基础，没有开放就没有区域，也就谈不上区域一体化发展。习近平针对区域协同发展问题提出地方政府要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，打破行政壁垒和制度性障碍，构建一体化发展的体制和机制。“区域发展五大战略”正是扩大开放，内外联动的顶层设计。

　　共享发展是实现区域发展的目的和归宿。实现区域共享发展核心是坚持以人民为中心的发展，促进基本公共服务在区域之间和区域内部的共建共享，优化基本公共服务资源的空间布局，为区域经济和社会的高质量均衡发展提供保障，同时实现区域市场一体化，共享区域大市场带来的规模效应，提高资源配置效率，实现区域经济高质量发展。习近平所提出的区域市场一体化、区域基础设施一体化、基本公共服务共建共享、养老保险全国统筹、全面建立生态补偿制度、完善财政转移支付制度等都是这一理念的具体体现。同时，共享发展也是实现共同富裕的发展，东部先富的区域要带动中西部后富的区域，通过对口支援、财政转移支付等方式，促进区域协同发展，实现区域间共同富裕。

　　二、基于顶层设计的系统性、整体性治理观

　　强调顶层设计是习近平关于区域发展重要论述最为显著的特点之一。党的二十大报告中提出的关于区域协调发展的任务和要求，本身就是党中央从发展战略、国土空间体系、生产力空间布局等方面对区域发展进行的顶层设计。

　　（一）顶层设计是解决区域发展治理碎片化的重要举措

　　过去的区域发展和区域治理主要依靠各地方之间相互自主协调，中央政府制定区域政策之后，主要依靠区域地方政府来各自执行，至于区域内各地方之间关系的协调，中央政府的介入并不多。由于各地方产业同构严重，在行政区划的刚性约束和地方官员职务晋升的作用下，地方本位主义严重，竞争大于合作，行政壁垒林立，经济要素在区域内的自由流动往往受到或明或暗的阻碍，区域一体化进展缓慢。区域地方自主协调的优点是只有各方达成一致才能开展合作，通过平等协商能够充分照顾各地方利益；缺点是协调成本高，很难达成一致，合作进展缓慢，且不够深入。即使是在像长三角这种中心城市扩散效应明显、内部经济相互依赖较强的区域也存在协调困难的问题，而在京津冀这种中心城市缺乏扩散效应、政策和公共服务供给水平落差大、内部经济相互依赖较弱的区域，内部协调更为困难，区域地方合作长期以来缺乏实质性进展。在区域合作治理中应正确发挥纵向政府的作用，将上级政府的纵向嵌入与地方政府的横向协调相结合，可以有效地降低交易成本^[11]。通过上级的行政命令或者行政权力来直接推动区域地方合作显然更有约束力，也更为有效。

　　习近平特别重视顶层设计。2003年，时任浙江省委书记的习近平就曾建议并建立了沪苏浙三省市党政主要领导定期会晤机制，该机制事实上发挥了长三角区域顶层设计的功能，此后长三角区域发展和治理得以加速推进。在针对京津冀区域合作时，习近平更是直接指出：“京津冀发展合作走到今天这样的程度，光靠头痛医头、脚痛医脚已经不行了，光靠简单的来回相互走动已经不灵了，光靠孤立地签订几个协议已经不足了。来回走动一次，吃一次饭，过去还要喝一次酒，签一个协议，搞一个仪式，然后各干各的，这种浅层次的合作甚至是形式大于内容的合作，解决不了根本问题。必须进行顶层设计，用顶层设计指导、引领、推动合作。”^[12]

　　（二）顶层设计的实质是一种系统性、整体性治理

　　习近平在区域发展中的顶层设计观点其实质是一种系统化的整体性治理观。首先，在治理主体上强调“自上而下”和“自下而上”的互动联结，国家和地方都要承担相应责任，引导社会力量积极参与，构建网络化治理结构。在国家层面上成立了由副总理任组长的京津冀协同发展领导小组、长江经济带发展领导小组、粤港澳大湾区建设领导小组、黄河流域生态保护和高质量发展领导小组，由领导小组制定区域发展重大战略决策、统筹区域发展战略规划等。区域各级地方政府则通过创新机制加强合作，具体实施区域发展相关决策和规划。通过“上下联动”“左右协同”，形成网络化的区域治理结构。在2018年4月26日召开的深入推动长江经济带发展座谈会上，习近平就直截了当地指出：“各级党委和政府领导同志特别是党政一把手要增强‘四个意识’，落实领导责任制，决不允许搞上有政策、下有对策，更不能搞选择性执行。这是对是否同党中央保持高度一致的重大考验。推动长江经济带发展领导小组要统一指导长江经济带发展战略实施，统筹协调跨地区跨部门重大事项，督促检查重要工作落实情况，对重点任务和重大政策要铆实责任、传导压力、强化考核。各有关部门要履职尽责、主动对表、积极作为，及时帮助地方解决工作中遇到的问题。沿江11省市党委和政府要加强领导，充实工作专班，压实责任、改进作风，确保工作落实到位”。“要落实中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制。中央层面要做好顶层设计，主要是管两头，一头是在政策、资金等方面为地方创造条件，另一头是加强全流域、跨区域的战略性事务统筹协调和督促检查。省的层面主要是做到承上启下，把党中央大政方针和决策部署转化为实施方案，加强指导和督导，推动工作开展。市县层面主要是因地制宜，推动工作落地生根”。“推动长江经济带发展不仅仅是沿江各地党委和政府的责任，也是全社会的共同事业，要加快形成全社会共同参与的共抓大保护、不搞大开发格局，更加有效地动员和凝聚各方面力量”。“要鼓励支持各类企业、社会组织参与长江经济带发展，加大人力、物力、财力等方面投入”^[13]。在黄河流域生态保护和高质量发展问题上，他同样提出：“要坚持中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制。中央层面主要负责制定全流域重大规划政策，协调解决跨区域重大问题，有关部门要给予大力支持。省级层面要履行好主体责任，加强组织动员和推进实施。市县层面按照部署逐项落实到位。”^[10]顶层设计能够解决地方政府无权且通过自主协调不能解决的问题，特别是阻碍区域地方合作的全国层面的体制机制问题，如区域地方政府合作中的税收分成和绩效考核等问题，通过顶层设计可以有效降低地方政府间的协调成本，促进区域地方政府间加强合作。

　　其次，顶层设计是对区域合作的系统性谋划，强调区域地方分工与合作的整体性优势。由于产业同构严重，地方政府间无序低效竞争问题突出，“一些地方在实际工作中出现圈地盘、抢资源、条块分割、无序竞争的情况，还存在抢占发展资源、缺乏协作精神、破坏产业链条的连接和延伸等问题”^[13]，行政区划成为区域发展的严重障碍。由更高层级的政府将区域作为一个整体统筹考虑，可以超脱地方利益和地方本位主义，打破行政区划的限制，按照区域地方的比较优势来制定区域政策，避免区域政策地方化，真正实现1+1＞2的分工合作效应。习近平针对京津冀和长江经济带区域发展问题多次提出协同发展要立足各自比较优势和现代产业分工要求，明确各地方功能定位、产业分工、城市布局等，朝着顶层设计的目标共同努力。对于长江经济带，习近平指出：“正确把握自身发展和协同发展的关系，努力将长江经济带打造成为有机融合的高效经济体。长江经济带作为流域经济，涉及水、路、港、岸、产、城等多个方面，要运用系统论的方法，正确把握自身发展和协同发展的关系。长江经济带的各个地区、每个城市都应该也必须有推动自身发展的意愿，这无可厚非，但在各自发展过程中一定要从整体出发，树立‘一盘棋’思想，把自身发展放到协同发展的大局之中，实现错位发展、协调发展、有机融合，形成整体合力。”^[13]对于京津冀的发展，习近平同样提出了要着力加强顶层设计，编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施等要求^[14]。在黄河流域生态保护和高质量发展上，他明确指出要“抓紧开展顶层设计。……国家发改委要会同有关方面组织编制规划纲要，按程序报党中央批准后实施。党中央成立领导小组，统筹指导、协调推进相关重点工作。”^[10]国务院印发实施的《京津冀协同发展规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》就体现了从区域整体的角度来考虑各地方的分工合作问题，遵循了顶层设计的思想和原则。

　　总之，习近平的这些重要论述都体现了他对区域地方在分工基础上进行合作的重视，要求区域地方明确各自功能定位，进而形成一个区域整体，进行整体性治理，促进区域发展。从实践来看，党的十八大以来，在习近平亲自谋划下，我国区域治理体系在一定程度上实现了系统性重塑和整体性重构，区域治理体系和治理能力现代化水平得到大幅提高。

　　三、限权和赋能相结合的区域权力配置逻辑

　　（一）区域权力配置是区域发展和治理中的重要议题

　　区域权力配置是区域发展和治理中的核心问题之一，决定着区域发展和治理的模式和效果。区域发展和治理的过程实际上就是区域相关主体运用有关权力对跨行政区的公共事务进行管理，实现区域协同发展和一体化发展的过程。由于行政区划的刚性约束，地方政府的行政行为具有内向性和闭合性的特征，地方政府通常只关注行政辖区内部的公共事务和发展问题，相互间竞争发展资源，对跨行政区的公共事务漠不关心，甚至滥用行政权力设置行政壁垒，阻碍区域发展的一体性。这些区域公共问题的出现根本原因在于地方政府权力的滥用和区域公共管理权的缺位，解决这些问题必须重新配置区域管理权力，一是对地方政府的权力进行适当限制，防止其滥用权力，避免其对区域统一市场的破坏，二是赋予区域协调组织相应的权能，使其能够对区域公共事务进行整体性治理。

　　（二）限权与赋能相结合是区域权力配置的基本思路

　　习近平特别重视区域权力的配置问题，并具体指明对地方政府限权与对区域管理组织赋能相结合的区域权力配置思路。他认为，“行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒。行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。这就需要大家自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，由过去的都要求对方为自己做什么，变成大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做”^[12]。要实现这一目标，一是要“简政放权，清理阻碍要素合理流动的地方性政策法规，清除市场壁垒，推动劳动力、资本、技术等要素跨区域自由流动和优化配置”^[13]，其实质是限制地方政府的权力，防止地方政府滥用行政权力进行恶性竞争，损害区域发展的统一性；二是通过完善区域协商合作机制，使其能够协调解决区域治理和发展中的重大问题。习近平针对长江经济带就指出：“要完善省际协商合作机制，协调解决跨区域基础设施互联互通、流域管理统筹协调的重大问题，如各种交通运输方式怎样统筹协调发展、降低运输成本、提高综合运输效益，如何优化已有岸线使用效率、破解沿江工业和港口岸线无序发展问题，等等”^[13]；他对黄河流域生态保护与高质量发展问题也指出：“要完善流域管理体系，完善跨区域管理协调机制，完善河长制湖长制组织体系，加强流域内水生态环境保护修复联合防治、联合执法”^[10]。三是赋予区域协调组织统领区域发展的权能，使得诸如京津冀协同发展领导小组、长江经济带发展领导小组和黄河流域生态保护和高质量发展领导小组能够完全从区域角度而非地方视角来统筹考虑区域问题，如针对长江经济带，习近平就具体指出要“推动长江经济带发展领导小组要更好发挥统领作用，在生态环境、产业空间布局、港口岸线开发利用、水资源综合利用等方面明确要什么、弃什么、禁什么、干什么，在这个基础上统筹沿江各地积极性”^[13]。对地方政府的限权和对区域协调组织的赋能，能够发挥中央和地方两个积极性从而有效推动区域协同发展。

　　四、区域发展的两大抓手：区域一体化和城市群

　　（一）推动区域一体化是区域高质量发展的必然要求

　　通常在一国内部不存在区域一体化的问题，因为在一国内部基本制度相同，又不存在关税壁垒，商品和经济要素能够自由流动。但由于我国地方政府在自己的行政辖区内具有较大的经济权力，为了本行政辖区的发展，会存在一些地方保护主义行为，从而造成区域市场不统一，资源要素难以自由流动的问题，损害了资源配置效率，影响经济发展质量。因而，破除体制机制障碍，实现区域一体化是区域协调发展的必然要求和必由之路。

　　区域一体化是习近平在区域发展问题上明确要求并反复提及的区域发展原则和治理路径。2014年，习近平对京津冀协同发展提出京津要“按照优势互补、互利共赢、区域一体原则”联动发展，明确要求京津冀要着力加强顶层设计，编制首都经济圈一体化发展相关规划，加快产业对接协作，提高城市群一体化水平，实现交通一体化，加快推进市场一体化进程等^[14]。2019年1月，习近平在京津冀三省市考察并主持召开京津冀协同发展座谈会上再次强调：“要立足于推进人流、物流、信息流等要素市场一体化，推动交通一体化。要破除制约协同发展的行政壁垒和体制机制障碍，构建促进协同发展、高质量发展的制度保障。”^[15]在长三角发展问题上，早在2003年习近平就曾表示，长三角地区要通过完善合作机制共同推进长三角区域经济一体化，而这必将进一步拓展长江三角洲地区经济发展的国际空间，形成长江三角洲地区新的国际竞争优势，提高长江三角洲乃至中国经济的国际竞争力，使长三角在未来激烈的国际竞争中始终立于不败之地^[16]。2014年5月，习近平在上海考察时强调要努力促进长三角地区率先发展、一体化发展。习近平认为：“区域政策的一个要点是统一国内大市场，这既是区域政策要解决的问题，也是财税体制改革的重要任务。要通过改革创新打破地区封锁和利益藩篱，全面提高资源配置效率。”^[1]2362018年4月26日，习近平在《关于推动长三角地区一体化发展有关情况的报告》上作出重要指示，要求长三角地区各省市要各扬所长，推动长三角更高质量一体化发展。2022年4月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》出台，要求加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

　　区域一体化不仅包括人流、物流、信息流等要素市场一体化、交通等基础设施一体化、产业一体化，还包括财政税收、金融投资、产权交易、技术研发、创业就业等区域政策一体化，以及发展规划、大气污染联防联控等区域行政一体化。这种区域一体化是全方位的一体化，只有在全方位区域一体化发展原则的指导下，制定具体的区域一体化措施和路径，才能推动高质量的区域协同发展。

　　（二）城市群是实现区域高质量发展的重要载体

　　党的二十大明确提出，要促进区域协调发展，其中重要任务之一就是要以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。城市群是区域经济联系最为紧密、经济活动最为密集的城市区域集合体，对周围广大区域具有巨大的带动作用，是区域经济的发展引擎，国与国、区域与区域之间的经济竞争越来越表现为城市群之间的竞争。如何通过城市群建设，带动整个区域和广大腹地的经济发展就成为我国区域经济协调发展的重要课题。

　　以城市群建设为载体带动区域发展是区域发展的基本规律之一，也是习近平关于区域发展重要论述的鲜明特征之一。2014年2月，习近平在北京市考察工作结束时的讲话明确指出：“城市群是京津冀实现区域合作、优势互补、互联互通、协同发展的重要载体。从国内外区域经济圈发展看，超大城市周边都有一批布局合理、层次鲜明、功能互补、规模适度的重要节点城市，对区域经济社会发展起着强有力的支撑作用。”^[17]京津冀协同发展要“以京津冀城市群建设为载体”，优化产业分工和布局，打造现代化的新型首都经济圈，实现京津冀协同发展，促进环渤海经济区发展，带动北方腹地发展。为此，他亲自谋划了雄安新区建设，使雄安新区成为京津冀协同发展的一个重要支点。2016年，习近平在推动长江经济带发展座谈会上就提出要优化长江经济带城市群布局，坚持大中小结合、东中西联动，依托长三角、长江中游、成渝这三大城市群带动长江经济带发展^[8]；在2018年推动长江经济带发展第二次座谈会上又提出沿江三大城市群在各自发展过程中要结合所在的区位条件、资源禀赋、经济基础，放在长江经济带高质量发展“一盘棋”中研究提出差异化协同发展的新目标新举措，各大中小城市在明确自我发展定位和方向时要立足整个城市群的发展定位和方向，找到自己错位发展的重点方向，解决好同质化发展的问题，进而做好区域协调发展“一盘棋”这篇大文章^[13]。粤港澳大湾区建设更是习近平亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，目标直指世界级城市群，对泛珠三角乃至更广大的区域经济社会发展将产生巨大的支撑作用。

　　总之，城市群具有优化区域生产力布局、引领区域发展的重要作用，以城市群为载体能够有效推动区域协调、良性发展，增强区域经济发展活力，带动整个区域经济社会的高质量发展。因而，区域发展必须紧紧抓住城市群建设这一重要支撑点，建立健全合作机制，优化城市群空间布局，加强产业分工协作和基础设施互联互通，实现基本公共服务共建共享，进而推动区域协调发展。

　　五、区域发展的手段和目标

　　（一）区域发展要坚持政府和市场的有机结合

　　改革开放以来，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但仍然存在诸如市场秩序不规范、市场规则不统一、市场竞争不充分等问题，这些问题不解决，完善的社会主义市场经济体制就难以形成。作为我国经济体制改革的核心，党的二十大坚持了党的十八届三中全会对政府与市场的关系的定位，指出要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，为我国进一步深化经济体制改革指明了方向。

　　在我国区域发展中，政府与市场关系问题同样是核心问题。区域发展中的区域市场不统一、重复建设、地方保护等问题，归根结底都是因为没有处理好政府与市场的关系，或者因为区域地方政府过度干预市场致使市场扭曲资源配置，或者没有发挥应有的作用使得“市场失灵”无法改善。在区域发展中处理好政府与市场的关系，同时发挥好“有形之手”和“无形之手”的作用，区域发展的诸多问题将迎刃而解。习近平对如何处理区域发展中政府与市场关系的问题极为重视。在第一次长江经济带座谈会上，习近平就指出：“推动长江经济带发展必须建立统筹协调、规划引领、市场运作的领导体制和工作机制。……市场、开放是推动长江经济带发展的重要动力。推动长江经济带发展，要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。沿江省市要加快政府职能转变，提高公共服务水平，创造良好市场环境。”^[8]在第二次长江经济带座谈会上，习近平又指出:“要简政放权，清理阻碍要素合理流动的地方性政策法规，清除市场壁垒，推动劳动力、资本、技术等要素跨区域自由流动和优化配置。”^[13]在推进“一带一路”建设上，习近平讲道：“既要发挥政府把握方向、统筹协调作用，又要发挥市场作用。政府要在宣传推介、加强协调、建立机制等方面发挥主导性作用，同时要注意构建以市场为基础、企业为主体的区域经济合作机制，广泛调动各类企业参与，引导更多社会力量投入‘一带一路’建设，努力形成政府、市场、社会有机结合的合作模式，形成政府主导、企业参与、民间促进的立体格局。”^[1]501-502在谈到雄安新区建设时，习近平更是直接指出：要“推进体制机制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，激发市场活力。”^[18]习近平关于区域发展中的政府与市场关系的这些论述，归结为一点就是在区域发展中要坚持“市场的决定性作用”和“更好发挥政府作用”的有机统一，通过政府作用的发挥来解决区域发展中的制度性障碍和权能不足的问题，通过市场来解决区域资源的有效配置问题，政府与市场相互补充，相互协调，相互促进，共同推动区域发展和区域问题的有效治理。

　　（二）区域法治是推动区域高质量发展的重要保障

　　习近平非常重视对通过区域立法来保证区域高质量发展。2021年实施的《中华人民共和国长江保护法》就是习近平亲自部署的重大立法任务，是我国第一部有关流域保护的专门法律，开创了我国流域立法的先河，在法律层面将习近平关于长江大保护的理念、重要指示和要求，以及党中央重大决策部署转化为国家意志和全社会的行为规范，为推动长江经济带高质量发展提供了坚实的制度保障和法律依据。2022年10月通过的《中华人民共和国黄河保护法》同样以法律形式全面贯彻落实了习近平关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要论述精神。2022年修订通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，增加了“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法”的规定，为区域地方政府在区域发展中的协同立法提供了法律依据。党的二十大报告强调，要全面推进国家各方面工作法治化。法律在保证区域协调发展中的作用将进一步彰显。

　　（三）“均衡”“均等”“相当”是区域协调发展的目标

　　在区域发展目标上，习近平一再强调要实现“均等”“均衡”“相当”发展。2017年12月召开的中央经济工作会议提出实施区域协调发展战略，“要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当”^[19]。2018年6月，习近平在第二次长江经济带发展座谈会上特别提出，要深刻理解实施区域协调发展战略的要义，要完整准确落实区域协调发展战略，推动实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平有较大提高^[13]。2018年11月，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中进一步明确“围绕努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标”来促进区域协调发展。因而，“均等”“均衡”“相当”的区域协调发展目标具体来讲就是要努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。

　　基本公共服务均等化指的是全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务。但是目前，我国地区间的基本公共服务不均衡、不均等的问题仍然比较突出，在基本公共教育、基本就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务领域发展水平上存在较大差距，人们享受基本公共服务的机会均等化程度亟待提高。区域协调发展要紧紧围绕这一目标，加强区域统筹合作，促进服务项目和标准水平衔接，通过推动京津冀地区、长江经济带等重点区域基本公共服务均等化，形成可复制、可推广的经验，切实缩小区域基本公共服务差距，使各地群众享有均等化的基本公共服务。

　　基础设施对经济发展具有基础性支撑作用，对区域生产力空间布局具有重要影响。目前我国基础设施建设地区差距还很明显，通达程度尚不均衡，互联互通还有很大的提高空间。因而，实现基础设施通达程度比较均衡是我国区域协调发展的另一个重要目标。习近平把区域基础设施一体化特别是交通一体化作为京津冀协同发展的优先领域，指出交通一体化是京津冀协同发展的骨骼系统，这个系统立起来了，协同发展的基础和条件就立起来了，人流、物流、信息流一体化就很容易实现了。他要求京津冀通盘考虑、统筹规划、共同推进区域重大基础设施建设和交通格局优化，构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络^[12]。在长江经济带发展问题上，习近平提出要加强沿长江通道各种类型的交通运输方式的衔接协调，降低运输成本、提高综合运输效益，优化已有岸线使用效率，协调解决跨区域基础设施互联互通，提高整体效率^[13]。

　　人民基本生活保障水平大体相当是区域协调发展的基本目标，是以人民为中心发展思想的具体体现。实施区域协调发展必须坚持以人为本的共享发展，充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性，推动各地区共同发展，不断缩小地区发展水平差距和收入差距，使发展成果更多更公平惠及全体人民，人民基本生活水平大体相当，逐步实现共同富裕。

　　总之，区域协调发展要紧紧围绕以上三大目标，坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制，促进区域高水平和高质量协调发展。

　　六、结语

　　党的二十大明确了中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，实现区域协调发展是中国式现代化的题中应有之义。习近平关于区域发展重要论述是基于对新时代国内外经济发展形势的精准判断而提出的区域发展的重要理论创新，具有丰富的理论内涵和鲜明的时代特征，为新时代我国区域协调和高质量发展提供了重要的理论指南和政策指导。在习近平关于区域发展重要论述指导下，我国区域发展的理念、政策、体制、机制等方面已经实现了系统性重构和整体性重塑，在新时代深入推进区域协调发展战略，将进一步推动我国形成区域协调发展、高质量发展的新发展格局。

　　参考文献：

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　　[2]十八大以来重要文献选编：中[M].北京：中央文献出版社，2016：245.

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　　[8]走生态优先绿色发展之路 让中华民族母亲河永葆生机活力[N].人民日报，2016-01-08.

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　　[12]习近平：用顶层设计指导引领推动京津冀发展合作[EB/OL].（2017-07-03）[2022-10-20].http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2017/0703/c3854 74-29378048.html.

　　[13]习近平.在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话[J].求是，2019（17）.

　　[14]优势互补互利共赢扎实推进 努力实现京津冀一体化发展[N].人民日报，2014-02-28.

　　[15]稳扎稳打勇于担当敢于创新善作善成 推动京津冀协同发展取得新的更大进展[N].人民日报，2019-01-19.

　　[16]国金.习近平：为长三角经济一体化提供良好的政策环境[J].政策瞭望，2003（2）.

　　[17]习近平关于社会主义经济建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017:252.

　　[18]河北雄安新区设立[N].人民日报，2017-04-02.

　　[19]中央经济工作会议在北京举行[N].光明日报，2017-12-21.

　　基金项目：上海市哲学社会科学一般项目“长三角绿色生态一体化示范区行政协调机制建设与优化研究”，项目编号：2020BZZ005；华东政法大学2020年度科学研究项目（疫情专题）。

　　作者简介：彭彦强（1981—），男，华东政法大学政府管理学院副教授、硕士生导师。